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盡管我國(guó)保安服務(wù)業(yè)的發(fā)展有許多有利的條件,但要得到實(shí)質(zhì)意義上的發(fā)展與完善,還有許多重大的問(wèn)題需要認(rèn)真解決。因此,不能認(rèn)為存在有利條件就一定會(huì)自然而然地發(fā)展,必須對(duì)我國(guó)保安業(yè)的現(xiàn)狀有一個(gè)實(shí)事求是的評(píng)價(jià),在此基礎(chǔ)上認(rèn)真解決發(fā)展中的問(wèn)題。

(一) 加快對(duì)保安服務(wù)業(yè)的立法,以有利于進(jìn)一步明確保安服務(wù)業(yè)的性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、職責(zé)與權(quán)限等。我國(guó)的保安服務(wù)業(yè)已有18年的歷史,十多年來(lái),管理部門(mén)和一些理論研究工作者一直沒(méi)有停止對(duì)保安業(yè)立法問(wèn)題的探討。雖然公安部也出臺(tái)了一些管理規(guī)定,但層次較低,內(nèi)容也不全面,其他方面的法律法規(guī)又不涉及保安業(yè)。日本的保安業(yè)(即警備業(yè))產(chǎn)生于1962年,在1972年就制定了《警備業(yè)法》;新加坡在1972年成立工商保安公司的同時(shí)就頒布了《工商保安公司法令》;即使是在我國(guó)的臺(tái)灣,1978年出現(xiàn)了第一家保安公司“中興保全股份有限公司”,1991年就制定發(fā)布了《保全業(yè)法》。相比之下,我國(guó)對(duì)保安業(yè)的立法進(jìn)程較為遲緩,嚴(yán)重制約著保安業(yè)的依法經(jīng)營(yíng)管理和發(fā)展。在2002年的研究生入學(xué)考試中,山東曲阜師范大學(xué)聘請(qǐng)300名保安人員擔(dān)任考場(chǎng)的監(jiān)考人員,“保安進(jìn)考場(chǎng)”一時(shí)成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn),眾說(shuō)紛紜,褒貶不一;單位自建保安本來(lái)是很正常的事情,但也常常被認(rèn)為是“黑保安”而被取締。出現(xiàn)這些問(wèn)題的核心是因?yàn)闆](méi)有法律保障和依據(jù),因此也就沒(méi)有評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。其他有關(guān)對(duì)私人保鏢、私人偵探等現(xiàn)象的爭(zhēng)議,在很大程度上也是由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。另外,保安服務(wù)業(yè)的組織形式是公司,即使是國(guó)家獨(dú)資的公司、提供特殊服務(wù)的企業(yè),也應(yīng)通過(guò)立法進(jìn)一步明確其應(yīng)有的權(quán)利,如勞務(wù)定價(jià)權(quán)、經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、聯(lián)營(yíng)兼并權(quán)等一般企業(yè)應(yīng)有的權(quán)利。因此,應(yīng)將我國(guó)保安服務(wù)業(yè)的立法提上議事日程。

(二) 建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制,以有利于保安業(yè)的健康發(fā)展。保安服務(wù)業(yè)作為一種經(jīng)濟(jì)組織,需要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境中生存和發(fā)展,其前提是本身的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。在經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制方面,首先需要建立的是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。按照現(xiàn)行的規(guī)定,目前在我國(guó)只有公安機(jī)關(guān)組建的保安服務(wù)業(yè)才是合法的,其他一律被視為非法。其依據(jù)是2001年發(fā)布的《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》。此規(guī)定對(duì)于目前規(guī)范管理有一定的必要性,但長(zhǎng)此以往是否有利于保安業(yè)的健康發(fā)展,值得思考。世界上聲譽(yù)好、經(jīng)營(yíng)效益好的保安服務(wù)公司沒(méi)有一個(gè)不是在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展起來(lái)的。即使是其他行業(yè)的品牌產(chǎn)品,也是在競(jìng)爭(zhēng)中形成的。如果我國(guó)的保安服務(wù)公司只能由公安機(jī)關(guān)組建,形成一種事實(shí)上的壟斷局面,不僅服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)管理水平難以提高,而且從用戶(hù)的角度來(lái)講,對(duì)保安服務(wù)的質(zhì)量幾乎沒(méi)有選擇的余地。筆者在北京大學(xué)保衛(wèi)部調(diào)查時(shí),該部領(lǐng)導(dǎo)明確提出,作為用戶(hù),起碼應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)以上的保安服務(wù)公司供他們選擇。用戶(hù)的這種要求是非常合理的,也是普遍的。如果滿(mǎn)足不了用戶(hù)的這種最起碼的要求,則是對(duì)用戶(hù)權(quán)利事實(shí)上的一種侵害。其后果一是目前較好的保安公司會(huì)固步自封、滿(mǎn)足于已有的成績(jī);二是即使很差的保安公司也因沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而更加不思進(jìn)取,最終使保安業(yè)整體素質(zhì)下降。因此,如何建立一種合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,應(yīng)作為一個(gè)重要的課題研究和解決。

建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,就需要打破目前由公安機(jī)關(guān)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的壟斷局面。保安業(yè)是一種社會(huì)公共事務(wù)?，F(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為,社會(huì)公共事務(wù)的管理可以由政府提供,也可以由非政府的組織提供,不能把政府看作是唯一的管理提供者,也不能認(rèn)為只有政府才能管理好社會(huì)公共事務(wù)。政府作為社會(huì)的一部分,應(yīng)該在管理方面與社會(huì)、與非政府組織互相配合,形成互動(dòng),從而最大限度地追求社會(huì)的公共利益。早在1992年,公安部主要領(lǐng)導(dǎo)就講過(guò):“保安服務(wù)業(yè),現(xiàn)在我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這是第三產(chǎn)業(yè)的一部分,應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展,但既然是第三產(chǎn)業(yè),是企業(yè),就要遵守市場(chǎng)規(guī)律,按企業(yè)去辦。而有些同志又想把它搞成官辦的,甚至讓保安人員上街值勤、參與辦案,這同政企分開(kāi)、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)顯然也是不相符的?！备?jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)規(guī)律的主要內(nèi)容,建立市場(chǎng)機(jī)制首先需要公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變觀念,打破事實(shí)上的壟斷局面。

第二是建立公安機(jī)關(guān)、保安行業(yè)協(xié)會(huì)和保安服務(wù)公司之間合理的協(xié)調(diào)機(jī)制。按照現(xiàn)行的規(guī)定,保安服務(wù)公司由人民政府公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,而保安協(xié)會(huì)則作為公安機(jī)關(guān)和保安服務(wù)公司之間的行業(yè)中介組織,履行非政府行為的管理職能,使政府的有關(guān)方針政策得到落實(shí),同時(shí)出于對(duì)行業(yè)利益的維護(hù),將本行業(yè)的情況和要求向政府反映,這是世界各國(guó)通行的做法。在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還未建立的情況下,三者之間的協(xié)調(diào)就顯得十分重要。三方面的關(guān)系如果協(xié)調(diào)的好,則可以有效地促進(jìn)保安業(yè)的發(fā)展。按照普遍的規(guī)律,企業(yè)與政府、行業(yè)協(xié)會(huì)與政府、企業(yè)與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的矛盾是客觀存在的,如企業(yè)會(huì)對(duì)政府過(guò)多地干涉企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和侵占企業(yè)的利益不滿(mǎn),政府也會(huì)對(duì)企業(yè)過(guò)多地考慮經(jīng)濟(jì)效益而忽略社會(huì)效益不滿(mǎn),行業(yè)協(xié)會(huì)在既代表企業(yè)利益,又部分地要代表政府態(tài)度的情況下往往左右為難。目前我國(guó)這種現(xiàn)象還不嚴(yán)重,一是因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的矛盾不突出;二是保安協(xié)會(huì)現(xiàn)在所起的作用是一種具有實(shí)際意義上的政府組織的作用。但在保安業(yè)的發(fā)展過(guò)程當(dāng)中,將不可避免地出現(xiàn)矛盾。因此,進(jìn)一步明確政府公安機(jī)關(guān)、保安服務(wù)公司、保安協(xié)會(huì)的職責(zé),建立三者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制,也是保證保安服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的重要因素之一。

(三) 提高服務(wù)質(zhì)量,加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督,以有利于樹(shù)立保安服務(wù)業(yè)的良好聲譽(yù)和形象。保安服務(wù)業(yè)既然是一種服務(wù)性的行業(yè),就應(yīng)該像其他服務(wù)行業(yè)一樣,加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督,以提高服務(wù)質(zhì)量。這種監(jiān)督不僅應(yīng)該有內(nèi)部的監(jiān)督,而且應(yīng)該有來(lái)自外部的監(jiān)督。監(jiān)督的途徑一方面可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),在行業(yè)內(nèi)部成立監(jiān)督機(jī)構(gòu),如在保安協(xié)會(huì)內(nèi)部成立監(jiān)督機(jī)構(gòu),加強(qiáng)自律;另一方面通過(guò)政府職能部門(mén)制定保安服務(wù)業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),并通過(guò)政府的有關(guān)部門(mén)對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;三是允許用戶(hù)對(duì)服務(wù)質(zhì)量不好的公司和保安人員進(jìn)行投訴。深圳市保安公司總經(jīng)理在一篇文章中曾提到,一個(gè)大學(xué)在對(duì)社會(huì)100種職業(yè)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查時(shí),保安職業(yè)被評(píng)排在第99位,僅在“三陪女”之前。這種現(xiàn)象值得深思。排除社會(huì)認(rèn)同程度、個(gè)別保安人員違法亂紀(jì)等因素之外,服務(wù)質(zhì)量以及由服務(wù)質(zhì)量所帶來(lái)的職業(yè)聲譽(yù)是不可忽視的因素。

(四) 拓寬服務(wù)領(lǐng)域,發(fā)展安全防范技術(shù),以提高保安服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。英國(guó)的保安從業(yè)人員約有30萬(wàn),保安業(yè)年?duì)I業(yè)額從1981年的3.57億增長(zhǎng)到1995年的25億英鎊,年增長(zhǎng)率在9%～22%之間變化;美國(guó)的保安從業(yè)人員有210萬(wàn);即使在南非,保安從業(yè)人員也達(dá)到40萬(wàn),保安業(yè)的年產(chǎn)值達(dá)到相當(dāng)于人民幣120億元。除去人力資源價(jià)值等不可比因素,從業(yè)人員數(shù)量和營(yíng)業(yè)額達(dá)到如此規(guī)模的原因在于不斷拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域,提高保安服務(wù)的科技含量。我國(guó)的保安業(yè)從業(yè)人員1995年有25萬(wàn)人,1469家保安公司,產(chǎn)值15億元,到2000年保安公司數(shù)量沒(méi)有增加,從業(yè)人員只增加約5萬(wàn)人,產(chǎn)值按照規(guī)劃也只有50億元。相比之下,發(fā)展速度較慢,其主要原因在于這兩方面比較薄弱。

在保安業(yè)務(wù)領(lǐng)域,1988年5月公安部在給國(guó)務(wù)院關(guān)于組建保安服務(wù)公司的報(bào)告中規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目有5項(xiàng),而2001年公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的規(guī)定中,確定的經(jīng)營(yíng)范圍還有5項(xiàng),而且取消了提供人身安全的服務(wù)?？梢钥闯?十多年來(lái)其經(jīng)營(yíng)范圍基本上沒(méi)有新的進(jìn)展,一直在較低層次上徘徊,基本局限在人工看護(hù)、押運(yùn)、參與文體、商業(yè)等較大型活動(dòng)的安全保衛(wèi)等方面。而規(guī)定中沒(méi)有的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,又在地下滋長(zhǎng),客觀上造成一方面現(xiàn)有的合法經(jīng)營(yíng)范圍滿(mǎn)足不了社會(huì)的多種需要,一方面又導(dǎo)致了其他非法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的存在。在發(fā)展安全防范技術(shù)方面,盡管在公安部關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍的規(guī)定中有“研制開(kāi)發(fā)、推廣應(yīng)用各類(lèi)安全技術(shù)防范產(chǎn)品,承接各類(lèi)安全技術(shù)防范系統(tǒng)工程,并提供相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)”的內(nèi)容,但保安公司本身?yè)碛械陌踩婪都夹g(shù)資源(包括技術(shù)人員資源、生產(chǎn)企業(yè)資源等)非常有限,再加上社會(huì)上在公安機(jī)關(guān)注冊(cè)的不同資質(zhì)等級(jí)的此類(lèi)企業(yè)已經(jīng)很多,保安公司在技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于不利的地位,因此,有關(guān)提供安全技術(shù)防范服務(wù)方面的市場(chǎng)占有份額是非常低的。為了適應(yīng)我國(guó)保安業(yè)在入世后的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力,一方面在政策上對(duì)拓寬服務(wù)領(lǐng)域要積極進(jìn)行扶持,一方面在經(jīng)營(yíng)管理上要敢于突破現(xiàn)有的規(guī)定,只要是市場(chǎng)有需求,保安業(yè)就應(yīng)當(dāng)有所為。從此意義上講,“保安進(jìn)考場(chǎng)”現(xiàn)象是一種大膽的嘗試。在開(kāi)展安全技術(shù)防范服務(wù)方面,保安公司本身要在吸引人才、爭(zhēng)取資源方面大膽地進(jìn)行探索。

(五) 發(fā)展和規(guī)范保安教育培訓(xùn),以保證從業(yè)人員整體素質(zhì)的提高,同時(shí)為保安業(yè)的進(jìn)一步職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化提供支持。由于職業(yè)的社會(huì)聲望、人們對(duì)保安業(yè)的觀念認(rèn)識(shí)以及勞動(dòng)報(bào)酬等方面的影響,我國(guó)的保安服務(wù)業(yè)現(xiàn)在還未成為能夠吸引素質(zhì)較好的社會(huì)群體所從事的一種職業(yè)。保安業(yè)的從業(yè)人員中絕大多數(shù)是農(nóng)村青年,文化程度低、人員流動(dòng)性大,隊(duì)伍不穩(wěn)定;經(jīng)營(yíng)管理人員沒(méi)有形成一定規(guī)模的企業(yè)家隊(duì)伍,由行政手段管理企業(yè)的現(xiàn)象比較普遍;高級(jí)專(zhuān)業(yè)保安人才儲(chǔ)備不足,難以承擔(dān)較高層次的保安服務(wù);保安理論研究隊(duì)伍不夠穩(wěn)定,多數(shù)是研究公安業(yè)務(wù)的人作為一種附加的興趣在從事研究工作,以致于至今還沒(méi)有產(chǎn)生研究保安方面的真正專(zhuān)家。這種現(xiàn)狀如果不改變,將會(huì)在較深層次上影響我國(guó)保安業(yè)的發(fā)展。

發(fā)展和規(guī)范保安教育培訓(xùn),應(yīng)從三個(gè)方面規(guī)劃與考慮:一是對(duì)初級(jí)保安人員的基礎(chǔ)培訓(xùn),保安人員按照等級(jí)所進(jìn)行的晉級(jí)培訓(xùn)(如南非把保安員分為5個(gè)級(jí)別),以及專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)(如看護(hù)、押運(yùn)等)。二是對(duì)保安公司的經(jīng)營(yíng)管理人員所進(jìn)行的培訓(xùn)。我國(guó)保安公司的經(jīng)營(yíng)管理人員基本上是由公安機(jī)關(guān)在在職民警中選派的,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)意識(shí)、企業(yè)管理理論知識(shí)普遍缺乏,在角色轉(zhuǎn)換的同時(shí),知識(shí)更新的差距必須縮短。三是高級(jí)保安專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備,即使現(xiàn)在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)對(duì)高級(jí)人才的需求還不十分迫切,但需要從戰(zhàn)略發(fā)展的高度儲(chǔ)備人才,國(guó)外知名的保安公司之所以成功,擁有大量的各種高級(jí)人才是重要的條件。這三個(gè)方面的教育和培訓(xùn)如果能成為現(xiàn)實(shí),我國(guó)的保安業(yè)不僅會(huì)在國(guó)內(nèi)取得較大的發(fā)展,而且才能有資本到國(guó)際市場(chǎng)去競(jìng)爭(zhēng)。

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